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自高迎祥等首领打穿陕西入据秦岭以来，有元帅府与官军对峙，数以十万计的农民军难得有了休养生息的机会。

这段时间农民军也没闲着，只是动作比较小，他们蔓延于巩昌府的阶州、徽州以及汉中府的宁羌州一带，手头有财货的就地销赃换取兵粮休养生息；没财货有势力的则占据县衙发号施令，命令百姓两三家养一兵；与官军对抗受到损失的则就地招募兵员，收集物资打造军械。

总的来说，在西和、两当、文县等地已经没有官府，全凭各家首领分地开垦，有了划地割据的架势。

只不过几十股农民军，绝大多数没有上下统属关系，即使是高迎祥这样的大首领，对其他头目也没有指挥调动的能力，遇事全凭聚义商议，效率来得很低。

同时有了休养生息的机会，没了外敌威胁，过去抱团的民军首领们势力再次分化，鉴于这种局面，一些首领有了效仿刘承宗，进行开府建牙使部曲趋于正规化的心思。

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