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在陈宪看来，第一条路十分危险，但第二条路也并非坦途。

如果他将督政院制度向上推进，去限制上层官员，兵最终培养出了资产阶层，那最终，这种限制也会落到他的头上，如果他胆敢抵抗，也许他建立并培养出的这个国家和政体会将他送上断头台。

不过，对陈宪来说，这并不是个难以选择的题目，因为即使被限制，也总比死亡更好。

所以，陈宪两害选其轻，只能选择第二条路。

利用成吉思汗进攻西夏的这一年时间，陈宪对东海国的官僚制度进行了一次梳理改革。

陈宪确立，东海国的基础行政单位是镇，而不再是过去的县，一个镇有一个小小的督政院，一个镇长，督政员和镇长由镇里的选民选举而出。

在东海国，不是所有人都有是选民，成为选民有两个前提条件，第一取得小学毕业证，第二每年必须缴纳一定数额的税款。

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