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洛阳皇宫、朝堂上风云变换。朝堂外，同样风云变换，城头变换大王旗。黄巾未灭，朝堂暂时没有内缸，许多世家开始乘机要权了。本来大汉十三州最高地方官为刺史，现在各地都出现了反逆，宗室鲁恭王刘余之后刘焉借口为镇压各地反贼向何太后请再设州牧。

刘焉见天下动荡，就想得到一块安身立命之所，割据一方，当一方土皇帝，于是向何太后送礼并请求为益州牧。何太后刚刚把自家儿子扶上皇位，需要有人支持，作为宗室身份的刘焉就跳出来了，何太后就采纳刘焉的建议，将负责监察各郡的刺史赋予兼有地方军政权力，以加强对各郡的控管，并且将部分刺史升为州牧，由刘姓宗室或重臣担任。

刘焉作为首倡人就被封阳城侯，益州牧，前往益州整饬吏治。刘焉进入益州，派张鲁盘踞汉中，张鲁截断交通，斩杀汉使，从此益州与中央道路不通。刘焉进一步对内打击地方豪强，巩固自身势力，益州因而处于半独立的状态。

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